In 1947 stemde Nederland voor de VN-resolutie die voorzag in de opdeling van historisch Palestina in een joodse en een Arabische (Palestijnse) staat. Op 15 mei 1948 volgde de eenzijdige proclamatie van de staat Israël. Erkenning door Nederland liet even op zich wachten, omdat het in een koloniale oorlog met het islamitische Indonesië verwikkeld was. In januari 1949 erkende het de staat Israël de facto en in januari 1950 de jure.
Een kleine zeventig jaar later heeft Nederland de tweede staat − Palestina − nog steeds niet erkend. Van de 193 VN-lidstaten hebben 137 dat wel gedaan. Daaronder negen van de 28 EU-lidstaten: Bulgarije, Cyprus, Tsjechië, Hongarije, Malta, Polen, Roemenië, Slowakije en Zweden. Ook in VN-verband wordt Palestina als staat erkend.
Het Nederlandse kabinet houdt het op dit punt bij een extreem vage intentieverklaring. Op de website van het ministerie van Buitenlandse Zaken staat te lezen: ‘Nederland hoopt in de toekomst, op een strategisch moment, indien effectief, reëel en opportuun en wanneer dit bijdraagt aan het vredesproces, over te kunnen gaan tot erkenning van de Palestijnse staat.’
Het rigide voorbehoud en de politieke weerstand die dit standpunt kenmerken zijn symbolisch voor het Nederlandse Palestina/Israël-beleid: dat is eenzijdig en onevenwichtig, ten nadele van de Palestijnen. Nederland erkent Palestina niet, omdat Israël het niet wil.
Dat het Nederlandse beleid eenzijdig en onevenwichtig is, komt niet uit de lucht vallen. In zijn artikel Nederland en de band met Israël schetst historicus Jan Dirk Snel de sfeer in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw:
Drie portretjes stonden er thuis in Amsterdam-Buitenveldert op het bureau van [PvdA-leider en premier] Joop den Uyl: van zijn vrouw, van zijn jongste dochter en van Golda Meir, de vrouw die tussen 1969 en 1974 de minister-president van Israël was. Op een bijeenkomst van de Socialistische Internationale in december 1973 vloog Meir Den Uyl om de hals om hem te bedanken voor de Nederlandse steun tijden de Jom Kippoeroorlog. Tijdens de oorlogen van 1967 en 1973 stond Nederland massaal achter Israël. Samen met de Verenigde Staten werd ons land in 1973 getroffen door een Arabische olieboycot. Tienduizenden jongeren trokken na de voltooiing van hun middelbare school naar Israël om daar een jaartje in een kibboets te werken.
De verzuiling van de Nederlandse politiek en samenleving had grote invloed op de opstelling ten aanzien van Israël. Na de sociaaldemocraten omarmden ook protestantse en katholieke politici een pro-Israëlisch beleid. Dat verklaart waarom Nederland in de oorlogen van 1967 en 1973 Israël politiek steunde. In 1973 leverde toenmalig minister van Defensie Henk Vredeling (PvdA) zelfs in het geheim wapens aan Israël.
In de jaren zeventig en tachtig werd het Nederlandse beleid wat evenwichtiger, mede om economische samenwerking met Arabische landen te bevorderen. Maar in de kern geldt tot op de dag van vandaag: de binding en banden met Israël zijn veel sterker dan die met de Palestijnen. De Nederlandse regering spant zich veel meer in voor Israëls politieke belangen dan voor de rechten van de Palestijnen, en draagt feitelijk bij aan voortzetting van de Israëlische bezetting en kolonisering van Palestina.
Het actuele beleid laat zich het best illustreren aan de hand van een terugblik op het kabinet-Rutte II (2012-2017). Dat werd gevormd door VVD en PvdA. Formeel steunen beide partijen een tweestatenoplossing voor de kwestie-Palestina/Israël, op basis van de zogeheten grenzen van 1967 en met Jeruzalem als hoofdstad van twee staten − het uitgangspunt van opeenvolgende Nederlandse kabinetten. Maar in de politieke praktijk verschilt de opstelling van VVD en PvdA sterk. De VVD gedoogt en faciliteert de Israëlische bezetting en kolonisering van Palestina, terwijl de PvdA voorstander is van een beleid dat beide terugdringt. De VVD steunt Israël onvoorwaardelijk, de PvdA wil enige druk uitoefenen om Israël tot een koerswijziging te bewegen.
De ministerspost van Buitenlandse Zaken ging in Rutte-II naar twee PvdA’ers: eerst naar Frans Timmermans, en na diens overstap naar de Europese Commissie naar Bert Koenders. Toch heeft de VVD haar stempel op het beleid weten te drukken. Dat het kabinet niet is overgegaan tot het erkennen van Palestina illustreert dat. De PvdA wilde Palestina direct erkennen, de VVD heeft dat geblokkeerd, omdat Israël fel gekant is tegen ‘buitenlandse’ erkenning van Palestina. Zo blijft Nederland Palestina erkenning onthouden, terwijl het toestaat dat Israël met zijn voortdurende uitbreiding van de illegale nederzettingen een levensvatbare Palestijnse staat definitief onmogelijk maakt.
Dat de VVD het beleid gedomineerd heeft, blijkt ook uit het feit dat de betrekkingen met Israël in de kabinetsperiode zijn geïntensiveerd. Meer samenwerking met Israël is een klassiek VVD-speerpunt. De intensivering werd op gang gebracht door het kabinet-Rutte I, waarin VVD en CDA een minderheidsregering vormden die door de PVV werd gesteund. In het regeerakkoord van VVD en CDA stond in 2010: ‘Nederland wil verder investeren in de band met de staat Israël.’
Het regeerakkoord dat VVD en PvdA in 2012 sloten kende een genuanceerder standpunt: ‘Waar mogelijk draagt Nederland bij aan vrede en veiligheid in het Midden-Oosten en benut daarbij de goede banden met zowel Israël als de Palestijnse Autoriteit.’ Maar dat uitgangspunt voorkwam niet dat het kabinet-Rutte II de intensivering van de betrekkingen met Israël versneld heeft doorgevoerd. Dat kwam tot uiting in de oprichting van een Bilateraal Samenwerkingsforum met Israël.
Om evenwichtigheid uit te stralen, werd op aandringen van de PvdA ook een samenwerkingsforum met de Palestijnse Autoriteit opgezet. De relaties die Nederland met beide partijen onderhoudt zijn echter extreem ongelijk, waardoor de samenwerking met de Palestijnen veel minder voorstelt dan die met Israël. Het forum met de Palestijnen dient vooral als politieke schaamlap voor het forum met Israël.
Bij beide fora staat economische samenwerking met Nederlandse bedrijven centraal. Daarnaast wordt culturele en wetenschappelijke samenwerking gestimuleerd en vindt politiek overleg plaats op ministerieel en ambtelijk niveau. In het kader van het forum met Israël is bovendien de samenwerking tussen het Nederlandse en Israëlische leger geïntensiveerd − met het leger dus dat Palestina sinds 1967 bezet houdt.
Typerend voor het sterke VVD-stempel op het beleid is ook dat het kabinet heeft nagelaten de samenwerkingsfora aan voorwaarden (‘politieke conditionaliteit’) te binden, waardoor Israël en de Palestijnen alleen voor meer samenwerking in aanmerking zouden komen als zij het internationaal recht respecteren en de tweestatenoplossing bevorderen. Bij gebrek aan zulke voorwaarden kan Israël de nederzettingen blijven uitbreiden zonder dat dit gevolgen heeft voor de samenwerking met Nederland.
De samenwerking met Israël is wél onderworpen aan het zogeheten ‘ontmoedigingsbeleid’. Met dat beleid, dat sinds 2006 (kabinet-Balkenende IV) formeel van kracht is, ontraadt het kabinet Nederlandse bedrijven om economische banden met nederzettingen aan te gaan, en worden bedrijven uit de nederzettingen uitgesloten van deelname aan het samenwerkingsforum.
Zou Nederland bedrijven uit de nederzettingen wel tot het forum toelaten, zo luidt de redenering achter het beleid, dan zou de regering de nederzettingen economisch steunen. Dat zou haaks staan op het Nederlandse standpunt dat de nederzettingen in strijd zijn met het internationaal recht en een ernstige bedreiging vormen voor de tweestatenoplossing en vrede. Het zou ook indruisen tegen de verplichting die Nederland heeft om schendingen van het internationaal recht niet in de hand te werken.
Met het ontmoedigingsbeleid maakt Nederland onderscheid tussen Israël en de nederzettingen in bezet Palestijns gebied: we werken wel met Israël samen, maar niet met de nederzettingen. Dat wordt ook wel ‘differentiëren’ genoemd.
Conform Europese consumentenwetgeving moet dat onderscheid ook doorwerken in de etikettering van geïmporteerde producten uit bezet Palestina. Producten uit de nederzettingen mogen daarom niet als ‘made in Israel’ worden aangeboden en verkocht. Jarenlang is dat wel gebeurd, maar sinds de Europese Commissie in november 2015 de etiketteringsregels voor producten uit bezet Palestijns gebied heeft gespecificeerd, worden die ook in Nederland gehandhaafd. Op producten waarop de oorsprong vermeld dient te worden (en dat geldt voor slechts een beperkt assortiment producten), moet duidelijk staan of ze afkomstig zijn uit een nederzetting of van een Palestijns bedrijf.
De etiketteringsvoorschriften onderstrepen hoe halfbakken het Nederlandse ontmoedigingsbeleid is. De regering staat toe dat producten uit nederzettingen in Nederland ingevoerd en verkocht worden. Dat draagt bij aan de economische levensvatbaarheid van de nederzettingen. Zou Nederland Israëls illegale koloniseringsbeleid daadwerkelijk willen bestrijden, dan zou het die import moeten verbieden. Dan zou het ook geen Israëlische bedrijven die in de nederzettingen actief zijn of indirect aan hun levensvatbaarheid bijdragen moeten toelaten tot het samenwerkingsforum, in plaats van alleen bedrijven die daar gevestigd zijn uit te sluiten. Dan zou het ook alle directe en indirecte bijdragen van Nederlandse bedrijven aan de nederzettingeneconomie moeten verbieden. En dan zou het zelf geen zaken moeten doen met steunpilaren van de kolonisering, zoals het Israëlische leger en het Israëlische bedrijf Elbit, waarmee het ministerie van Defensie in 2015 een contract sloot voor de levering van militair materieel.
Met zo’n beleid zou Nederland recht doen aan zijn eigen uitgangspunt de levensvatbaarheid van de tweestatenoplossing te willen beschermen, en aan het internationaalrechtelijke principe dat een illegale situatie met alle beschikbare middelen moet worden bestreden. En niet te vergeten aan de gedragscodes op het gebied van maatschappelijk verantwoord ondernemen, zoals de UN Guiding Principles on Business and Human Rights uit 2011 − die integraal deel uitmaken van het Nederlandse buitenland- en mensenrechtenbeleid − en het Nationaal Actieplan Bedrijfsleven en Mensenrechten uit 2014, waarin de Nederlandse overheid zichzelf een voorbeeldrol toebedeelt.
Voor zo’n beleid bestaat, zoals in het hoofdstuk Europese Unie uiteengezet, een actueel precedent: nadat Rusland in 2014 de Oekraïense Krim had bezet en geannexeerd, legde de EU Rusland talrijke sancties op, die nog altijd van kracht zijn.
Het Nederlandse kabinet wijst sancties tegen Israël echter stelselmatig af. Die zouden ‘de goede betrekkingen’ met Israël bederven en ‘averechts’ werken, een standpunt dat in het kabinet-Rutte II ook door de PvdA-ministers van Buitenlandse Zaken Timmermans en Koenders werd uitgedragen. Nederland zweert bij de ‘speciale relatie’ met Israël, die het kabinet in staat zou stellen invloed uit te oefenen.
Typerend is de brief die het kabinet in december 2012 aan de Tweede Kamer stuurde met een nadere uiteenzetting van het beleid voor Israël-Palestina. Daarin schreef het:
Prioriteit ligt bij hervatting van directe onderhandelingen [tussen Israël en de Palestijnen]. Ondertussen moeten we blijven inzetten op het levensvatbaar houden van de tweestatenoplossing. Nederland zal daarbij de goede relaties met Israël en de PA [Palestijnse Autoriteit] benutten, zal hun zorgen en belangen zorgvuldig in acht nemen en zal beide partijen aanspreken op hun verantwoordelijkheden.
Die zinnen vatten de Nederlandse aanpak kernachtig samen. Het kabinet blijft aansturen op directe onderhandelingen tussen Israël en de PA, een formule die meer twintig jaar niet heeft gewerkt en de Palestijnen van de regen in de drup heeft geholpen, aangezien de machtsverhouding tussen de partijen volstrekt ongelijk is. Er is juist een multilateraal en op het recht gebaseerd onderhandelingskader nodig, waarin de Palestijnen niet langer aan Israëls overmacht zijn overgeleverd. En het zou Nederland, als ‘Juridische Hoofdstad van de Wereld’, sieren daartoe het initiatief te nemen.
Daarnaast wil de regering de tweestatenoplossing met ‘goede relaties’ levensvatbaar houden. Strafmaatregelen, zoals de sancties tegen Rusland, zouden de relaties verslechteren en zijn niet aan de orde − althans als het om Israël gaat; tegen Hamas zijn wél sancties van kracht (zie het hoofdstuk Europese Unie). Maar wat als Israël doorgaat met beleid dat de levensvatbaarheid van de tweestatenoplossing onherstelbare schade toebrengt?
Dat is wat in de praktijk gebeurt: met de voortdurende uitbreiding van de illegale nederzettingen en andere maatregelen heeft Israël de tweestatenoplossing immense, zo niet fatale, schade toegebracht. Het kabinet is intussen doorgegaan met het intensiveren van de samenwerking met Israël, onder het mom van ‘dat vergroot onze invloed en beweegt de Israëlische regering tot concessies in het vredesproces’. Nederland houdt vast aan een aantoonbaar contraproductief beleid, met als excuus dat nooit beproefde sancties contraproductief zouden werken.
Als bewijs voor de Nederlandse invloed op Israëls beleid wijst het kabinet graag op de twee containerscanners die het de Palestijnse Autoriteit in 2013 schonk. Ze waren bestemd voor de grensovergangen tussen Gaza en Israël en tussen de bezette Westelijke Jordaanoever en Jordanië. Daar zorgden eindeloze Israëlische obstructies ervoor dat van Palestijnse export nauwelijks meer sprake was. Dankzij de scanners zou de Palestijnse export substantieel toenemen, was het idee. Israël zou met het project hebben ingestemd omdat Nederland dat vroeg.
Maar nadat de scanners, bekostigd met circa 5 miljoen euro Nederlands belastinggeld, na veel vertraging eindelijk in bedrijf waren genomen, bleek dat Israël er naar believen gebruik van maakt. De Palestijnse export is maar marginaal toegenomen, terwijl de wurgende blokkade van Gaza en de bezetting van de Westoever nog altijd van kracht zijn. In wezen dragen de scanners bij aan het in stand houden van de bezetting. Zij maken het leven van de Palestijnen onder bezetting iets draaglijker, en maken het tegelijk Israël makkelijker om de bezetting te handhaven; krachtens internationaal recht is het namelijk de bezettende mogendheid die moet voorzien in de noden en behoeften van de onder bezetting levende burgerbevolking.
Dat geldt in algemene zin voor de ontwikkelingshulp die Nederland de Palestijnen biedt. In theorie versterkt die hulp de autonomie en zelfredzaamheid van de Palestijnen en draagt zij bij aan de Palestijnse staatsopbouw. Maar in de praktijk verlicht zij Israëls humanitaire lasten en verduurzaamt zij de bezetting juist. Dat is het geval, omdat de Nederlandse hulp niet gepaard gaat met effectieve druk op Israël om de bezetting van Palestina te beëindigen.
Het ministerie van Buitenlandse Zaken vermijdt de term Palestina en heeft het over de ‘Palestijnse Gebieden’. Die behoren tot de vijftien partnerlanden waarmee Nederland een duurzame ontwikkelingsrelatie onderhoudt. In 2014 bedroeg de totale financiële bijdrage zo’n 50 miljoen euro, meldt het ministerie.
Het Nederlandse ontwikkelingsprogramma is gericht op drie sectoren: landbouw en voedselzekerheid, water en rechtsstaatontwikkeling. De investeringen die Nederland in de sectoren landbouw, voedselzekerheid en water doet, verzachten het Palestijnse leed. Maar zolang de bezetting ongeremd doorgaat, dweilt Nederland met de kraan open.
De Nederlandse steun aan de rechtsstaatontwikkeling beoogt ‘de juiste randvoorwaarden te creëren om te komen tot een onafhankelijke, democratische en levensvatbare Palestijnse staat’. Zonder bestrijding van Israëls bezettings- en nederzettingenbeleid zal dit doel echter nooit bereikt kunnen worden.
Hier moet nog een andere kanttekening worden gemaakt. Nederland wil de stabiliteit van de Palestijnse Autoriteit versterken. Voorzover dat de rechtsstaat in Palestina dient, is het positief. Echter, de Palestijnse Autoriteit wordt steeds autoritairder en is verantwoordelijk voor schendingen van de mensenrechten van haar eigen burgers, die ook al onder de Israëlische bezetting lijden. Nederland mag niet bijdragen aan een Palestijnse politiestaat. Dat risico ligt op de loer.
Tot slot is Nederland een belangrijke donor van de UNRWA, de VN-organisatie voor Palestijnse vluchtelingen. In 2014 was Nederland met een bijdrage van 13 miljoen euro de elfde donor. De sectoren waar UNRWA zich op richt zijn onderwijs, gezondheidszorg, noodhulp, armoedeverlichting, huisvesting en microfinanciering.
Toen de UNRWA in 1949 werd opgericht, waren er zo’n 800 duizend Palestijnse vluchtelingen. Nu zijn dat er circa 5 miljoen. Volgens het internationaal recht mogen zij terugkeren naar hun plaatsen van herkomst, in Israël of bezet Palestijns gebied. Nederland en andere donoren zouden niet alleen nood- en basisvoorzieningen moeten financieren, maar ook naleving van het recht op terugkeer moeten bevorderen. Dat gebeurt niet.
Een terrein waarop Nederland zich positief onderscheidt, is de ondersteuning van mensenrechtenverdedigers. Die is al jaren een speerpunt van het kabinet, ook in Israël-Palestina. Met Zweden, Zwitserland en Denemarken heeft Nederland in Ramallah het Human Rights and Humanitarian Law Secretariat opgezet, dat de subsidiëring van Palestijnse en Israëlische mensenrechtenorganisaties stroomlijnt. Noorwegen is nadien tot het donorconsortium toegetreden.
Rechtse Israëlische organisaties die de bezetting steunen voeren een agressieve lastercampagne tegen dat secretariaat en proberen de Europese subsidiëring ervan aan banden te leggen. Parallel dringt de Israëlische regering er bij Europese landen op aan om Israëlische en Palestijnse mensenrechtenorganisaties niet langer te subsidiëren. Die subsidies zouden neerkomen op inmenging in Israëls interne aangelegenheden. Dat is onzin – de bezetting ís een internationale aangelegenheid. Het is dan ook zaak dat het kabinet zich niets van de Israëlische druk aantrekt.
Naast de lastercampagne tegen niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) als B’Tselem en Breaking the Silence, heeft de Israëlische regering haar pijlen gericht op organisaties die ‘BDS’ steunen. BDS is de geweldloze internationale campagne die Israël door middel van boycotacties, desinvesteringen en sancties tot naleving van het internationaal recht wil bewegen. De Israëlische regering intimideert BDS-activisten en huurt bedrijven in om hen te ontregelen, onder meer via cyberaanvallen.
Het kabinet heeft deze intimidatiecampagne niet expliciet veroordeeld en wijst een boycot van Israël af. Wel is het van mening dat uitlatingen en activiteiten in het kader van BDS worden beschermd door de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van vergadering, zoals verankerd in de Europese Verklaring van de Rechten van de Mens. Om die reden is de steun van Palestijnse NGO’s aan BDS geen afwijzingscriterium bij subsidieaanvragen, schreef het kabinet in november 2016 in antwoord op Kamervragen. Het is van groot belang dat volgende kabinetten daaraan vasthouden.
Het kabinet heeft wél de doodsbedreiging veroordeeld van een juriste van de Palestijnse mensenrechtenorganisatie Al-Haq, die in Nederland woonachtig is en met het Internationaal Strafhof samenwerkt. D66, SP en DENK stelden daar Kamervragen over. Op aanwijzingen dat Israël achter de bedreigingen zit, ging het kabinet niet in.
Wellicht hebben Nederland en andere Europese landen, vanwege hun gereserveerde houding tegenover de aansluiting van Palestina bij het Internationaal Strafhof, de bedreiging in zekere zin in de hand gewerkt. In januari 2015 trad Palestina toe tot het Statuut van Rome, het oprichtingsverdrag van het Strafhof. Alle landen die eerder waren toegetreden, zijn door Nederland en andere EU-lidstaten verwelkomd, maar voor Palestina gold dat niet. Volgens mediaberichten hebben westerse landen de hoofdaanklager van het Strafhof zelfs ontmoedigd onderzoek naar oorlogsmisdaden in Palestina te doen.
Als gastland van het Internationaal Strafhof dient Nederland het functioneren van het Hof te beschermen. Mensenrechtenverdedigers die worden bedreigd, moeten met alle middelen in bescherming worden genomen. Als ‘Juridische Hoofdstad van de Wereld’ zou Nederland moeten verwelkomen en steunen dat het Strafhof onderzoek doet naar oorlogsmisdaden in Palestina. Dat zou mensenrechtenverdedigers zoals de juriste van Al-Haq, die het Internationaal Strafhof informatie over oorlogsmisdaden in Palestina aanbieden, rugdekking bieden.
In maart 2013 publiceerde de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) op verzoek van de Eerste Kamer een belangwekkend beleidsadvies: Tussen Woord en Daad − Perspectieven op duurzame vrede in het Midden-Oosten. Daarin uitte de AIV ferme kritiek op het Israël/Palestina-beleid van Nederland en de EU.
Over de EU schreef de AIV onder meer: ‘Zoals in dit advies zal worden betoogd, kan speciaal de EU, die zich bij voorkeur als ‘normatieve macht’ in de wereld wil manifesteren, niet werkeloos blijven toezien op maatregelen en stappen die de verwerkelijking van een onafhankelijke staat Palestina zouden blokkeren of zelfs onmogelijk maken. Europa (en in het bijzonder Nederland) dreigt hiermee zijn geloofwaardigheid als hoeder van het internationale recht en beschermer van mensenrechten te verliezen. En daarmee ook zijn mogelijkheden om politieke invloed uit te oefenen in het Midden-Oosten.’
De AIV drong erop aan dat de EU zich in het vredesproces minder volgzaam aan de Verenigde Staten onderwerpt: ‘Hoewel de EU om begrijpelijke redenen het vizier tot nu toe sterk heeft gericht op de inzet van de VS in het Midden-Oosten Vredesproces, is de AIV van mening dat een te afhankelijke opstelling geen recht doet aan de belangen die er voor de EU op het spel staan en aan de eigen mogelijkheden die de EU in potentie heeft om een oplossing voor het conflict te bevorderen. […] De AIV zou het dan ook wenselijk vinden dat de EU aankoerst op een meer zelfstandig beleid ten aanzien van het vredesproces, waar mogelijk in aansluiting op de Amerikaanse inspanningen, maar waar nodig op eigen leest geschoeid.’
De AIV schuwde de hete hangijzers niet. Zo drong de Raad aan op een dialoog met Hamas: ‘… acht de AIV het wenselijk dat de EU bevordert dat met alle relevante betrokken partijen wordt gesproken, inclusief (het democratisch gekozen) Hamas.’
Terwijl het beleidsadvies primair betrekking had op de gewenste rol van de EU, werd ook het kabinet kritisch op zijn beleid aangesproken. Zolang Israël vasthoudt aan destructief beleid, zou de relatie met Israël niet geïntensiveerd zo niet beperkt moeten worden, aldus de AIV:
‘Dit houdt overigens ten aanzien van Israël in dat zolang er geen wijziging komt in het optreden van dit land in de bezette gebieden, er voor Nederland geen reden is de bilaterale relaties met Israël op te waarderen, bijvoorbeeld via de oprichting van een bilaterale Samenwerkingsraad, zoals het kabinet-Rutte I voornemens was. Eerder vormt dit optreden aanleiding om die betrekkingen, vooral op economisch en militair niveau, te bevriezen of zelfs te beperken.’
Het kabinet heeft zich weinig van het AIV-advies aangetrokken. Het is doorgegaan met de intensivering van de betrekkingen met Israël, zonder voorwaarden te stellen.