Het beleid om handel met Israëls illegale nederzettingen te ‘ontmoedigen’ in plaats van te verbieden is tot op het bot uitgekleed. Een prominent bedrijf als Booking.com werd überhaupt niet ontmoedigd. Voor het eerst bestaat een duidelijk beeld van die ontwikkeling.
Dat blijkt uit documenten die The Rights Forum en SOMO verkregen middels een beroep op de Wet open overheid (Woo). Daarin vroegen wij het ministerie van Buitenlandse Zaken om alle ambtelijke communicatie over het ontmoedigingsbeleid. Op basis daarvan publiceren we de artikelenserie Keizer zonder kleren, waarvan dit het vierde deel is.
Het ontmoedigingsbeleid werd in 2006 opgetuigd om instelling van een verbod op handel met Israëls illegale nederzettingen in bezet Palestijns gebied te voorkomen. Zo’n verbod is weliswaar onvermijdelijk, en zelfs een internationaalrechtelijke plicht, betoogden we in eerdere artikelen, maar zou grote gevolgen hebben voor de handel en relatie met Israël.
In plaats van de handel te verbieden nam de overheid daarom de taak op zich om Nederlandse ‘private partijen, waaronder bedrijven’ te ‘ontmoedigen’ om economische relaties aan te gaan met de Israëlische nederzettingen of bedrijven en instellingen die er actief zijn.
Van dat beleid is niets over. Uit de vrijgegeven documenten blijkt dat het – zodra het een last of dilemma opleverde – stapsgewijs van zijn toch al geringe effectiviteit is ontdaan. Die ontwikkeling hebben we nu voor het eerst concreet in kaart kunnen brengen. Hier doen we verslag van onze belangrijkste bevindingen.
Waar in februari 2008 door de ambassade in Tel Aviv nog proactief werd gehandeld om een Nederlands bedrijf te waarschuwen voor banden met de nederzettingen moet dat achteraf worden beschouwd als een stuiptrekking. Gaandeweg is de overheid haar taak gaan beperken tot die van passief informatieloket.
In 2013 sloeg toenmalig minister van Buitenlandse Zaken Frans Timmermans (PvdA) een piketpaal door de rol van de ambassade strikt te beperken tot activiteiten die haar ter kennis komen. In antwoord op Kamervragen formuleerde hij dat als volgt:
Als de Nederlandse ambassade ter kennis komt dat een Nederlands bedrijf activiteit ontplooit of wil ontplooien in nederzettingen informeert zij deze bedrijven over het geldende Nederlandse beleid.
Tien jaar later is die taak nog veel verder afgeschaald. Alleen bedrijven die zich zelf aanmelden worden ontmoedigd. In april 2023 beschreef minister Wopke Hoekstra van Buitenlandse Zaken het huidige beleid in een Kamerbrief als volgt:
Het Nederlandse ontmoedigingsbeleid is van toepassing op activiteiten van Nederlandse bedrijven als zij direct bijdragen aan de aanleg en instandhouding van nederzettingen of als zij de aanleg of instandhouding ervan direct faciliteren. Indien Nederlandse bedrijven de overheid consulteren, worden zij over dit beleid geïnformeerd.
Uit Hoekstra’s brief blijkt nog een andere ingrijpende afwaardering van het beleid: het aangebrachte onderscheid tussen directe en indirecte relaties met nederzettingen. Vanaf 2014 is dat een prominente rol gaan spelen.
Het onderscheid tussen ‘direct’ en ‘indirect’ heeft grote betekenis omdat het principe van ‘ketenverantwoordelijkheid’ erdoor wordt ondermijnd. Volgens door de overheid zélf gehanteerde en gepromote gedragscodes als de OESO-richtlijnen dienen bedrijven en instellingen niet alleen zélf de mensenrechten te respecteren, maar ook te zorgen dat hun productie-, handels- en andere ketens vrij zijn van schendingen. Dat laatste is nu uit het beleid verdwenen.
Dat is relevant omdat de economieën van Israël en zijn nederzettingen in bezet gebied vérgaand zijn geïntegreerd. Samenwerking met een Israëlische partner is op grond van de ketenverantwoordelijkheid dus vrijwel uitgesloten. Uit de door ons verkregen documenten blijkt dat ambtenaren zich hier al in 2014 goed van bewust waren:
Als indirect ver wordt doorgetrokken (de verwevenheid [van] nederzettingen met [de] hele Israëlische economie is immers groot) zou het de facto bijna een boycot betekenen en kan onze TEL-EA [economisch attaché op de ambassade in Tel Aviv] wel zijn koffers pakken. Bijna elk Israëlisch bedrijf heeft ergens wel een link met nederzettingen. [juli 2014]
Die economische verwevenheid is geen toeval. Israëlische wetgeving verbiedt Israëlische overheden en private partijen om onderscheid te maken tussen Israël en zijn nederzettingen. Bijvoorbeeld banken, telecomproviders en winkelketens zijn verplicht daar hun diensten aan te bieden. Bedrijven zonder banden met de nederzettingen zijn er ook daarom amper. En ook dat mechanisme is op het ministerie bekend:
Je mag in Israël niet oproepen tot een boycot tegen Israël of tegen delen onder Israëls controle. Il [Israëlische] bedrijven die expliciet geen zaken willen doen met nederzettingen in bezette gebieden zijn daarom kwetsbaar voor een rechtszaak op grond van deze non-boycot regel. [november 2022]
In juli 2014 werd het Nederlandse ontmoedigingsbeleid door het ministerie vergeleken met dat van tien andere EU-lidstaten. Daaruit bleek dat het Nederlandse beleid op vijf punten verder ging dan dat van de andere landen. De precieze verschilpunten zijn in de vrijgegeven documenten weggelakt en dus oncontroleerbaar.
Maar de documenten laten sindsdien een onmiskenbare trend zien. Daarin is de rol van de overheid als passief informatieloket geïnstitutionaliseerd tot op het punt dat zelfs niet wordt ingegrepen als bedrijven met medeweten van het ministerie zakendoen in of met de nederzettingen:
Indien Nederlandse bedrijven aankloppen bij de overheid, worden zij over dit beleid geïnformeerd. [oktober 2018]
We gaan dus inderdaad niet op basis van rapporten direct in gesprek met bedrijven als die in rapporten worden genoemd. Het staande beleid is dat bedrijven door ons worden geïnformeerd als ze bij ons aankloppen. Ik ben altijd bereid dat gesprek op aanvraag te voeren maar we moeten uitkijken dat we hier niet zomaar op gaan schuiven door dat ook proactief te doen. [september 2021]
Voor de fijnproevers: ontmoedigingsbeleid is niet perse dat we bedrijven actief ‘aanspreken’. Denk dat zo de verkeerde indruk wordt gewekt. We hebben een ontmoedigingsbeleid tav economische activiteiten in ISR [Israëlische] nederzettingen en bedrijven worden daarover geïnformeerd als ze bij ons aankloppen met vragen daarover. [oktober 2021]
Hoe extreem dit wordt doorgevoerd blijkt uit de casus-Booking.com. Dat Nederlandse bedrijf staat op een door de VN samengestelde ‘zwarte lijst’ omdat het volhardt in zijn toeristische activiteiten ten bate van de illegale nederzettingen. Voorafgaand aan publicatie van de lijst werd het ministerie in de zomer van 2017 door de VN op de hoogte gesteld om de overheid de kans te geven het bedrijf te corrigeren en verdere schade te voorkomen.
Maar toen de zwarte VN-lijst in februari 2020 eindelijk verscheen stond Booking.com er toch op, evenals op de herziene lijst uit juni 2023. Zes jaar na de waarschuwing van de VN is het ministerie er niet in geslaagd om een door de VN en mensenrechtenorganisaties als paria omschreven Nederlands bedrijf te ontmoedigen.
De documenten wijzen uit hoe dat kan. Op 10 augustus 2017 informeerde het ministerie Booking.com per mail over zijn plek op de VN-lijst, maar daarna werd alles op alles gezet om het bedrijf juist niet te ontmoedigen. Zelfs een ‘impliciete oproep’ om zijn activiteiten te staken – toch de kern van ontmoedigen – werd door de ambtenaren gekwalificeerd als not done:
We hebben in overleg besloten Booking niet proactief te benaderen om ze te informeren over het beleid omdat dit wellicht te assertief kan overkomen en kan worden opgevat als een impliciete oproep te stoppen met hun activiteiten en zover willen we niet gaan. [december 2018]
We gaan dus niet actief ontmoedigen. [maart 2019]
Wij zouden ervoor pleiten Booking niet actief te benaderen. [december 2019]
Die vermijding bereikte een hoogtepunt toen premier Mark Rutte in februari 2019 een persoonlijk bezoek bracht aan Booking.com. Hier deed zich de kans voor om het bedrijf discreet duidelijk te maken dat zijn business in bezet gebied onacceptabel is en dient te worden gestaakt. Maar op het ministerie drongen ambtenaren aan om het onderwerp te mijden:
Ons advies is wegblijven van uitspraken over wet of regelgeving.
En zo bleef de olifant in de kamer willens en wetens onbenoemd. Na afloop van Rutte’s bezoek werd het thema door de ambtenaren tevreden afgevinkt:
Ter info: De listings in de West Bank [de omstreden activiteit] zijn niet aan de orde gekomen bij het bezoek van MP [minister-president] aan booking.com.
In november 2022 werd het ontmoedigingsbeleid – eerder bedoeld voor Nederlandse ‘private partijen, zoals bedrijven’ – strikt beperkt tot bedrijven. Dit nadat het ministerie door sportkoepel NOC/NSF om advies werd gevraagd over de deelname van het Nederlandse schaakteam aan het WK in het door Israël illegaal geannexeerde Oost-Jeruzalem. De principiële vraag: kun je onder Nederlandse vlag een schaaktoernooi spelen in een setting van bezetting en annexatie?
Hiermee presenteerde zich een ideale kandidaat voor ontmoediging. Deelname aan het WK betekent immers erkenning en verduurzaming van de illegale realiteit. Het spreekt voor zich dat de overheid de belangrijkste Nederlandse sportautoriteit daarvoor dient te behoeden. Maar vanaf het begin lag de ambtelijke focus anders:
NOC/NSF heeft DAM [Directie Noord-Afrika en Midden-Oosten] aangeschreven over deelname van een Nederlandse team aan het WK schaken in Oost Jerusalem en informeert naar het Nederlandse beleid met betrekking tot activiteiten van Nederlandse organisaties in geannexeerde gebieden. Het is ons nog onduidelijk of het ontmoedigingsbeleid alleen van toepassing is op handel of ook geldt voor activiteiten. Onze lijn is gericht op bedrijven en minder op deelname aan een activiteit maar wellicht dat DJZ [Dienst Juridische Zaken] hier meer over weet. [november 2022]
Het verzoek om advies werd na intern debat waarbij zes afdelingen betrokken waren niet gehonoreerd. Besloten werd dat sportieve activiteiten van teams die Nederland vertegenwoordigen niet onder het ontmoedigingsbeleid vallen. Zo kon het gebeuren dat het schaakteam ongeadviseerd – en onder Nederlandse vlag – aantrad in bezet Oost-Jeruzalem.
Anno 2024 is het ontmoedigingsbeleid een lege huls. Het is een kostbare façade waarachter Nederland handelsrelaties met Israëls nederzettingen aantoonbaar steeds meer ruimte is gaan bieden. Het enkele bedrijf dat binnen het uitgeklede beleid nog voor ontmoediging in aanmerking komt én zelf contact opneemt wordt geïnformeerd over wat feitelijk een gedoogbeleid is. Ziedaar de netto ‘opbrengst’ van 17 jaar arbeidsintensief beleid.
In 2006 werd het ontmoedigingsbeleid met scepsis ontvangen. Want hoe gaat de overheid het niet-instellen van een verbod afdekken en bewaken? Dat antwoord is er nu: dat kan ze niet en dat wil ze ook helemaal niet. De vrijgegeven documenten wijzen eensgezind op de reden: de handel en relatie met Israël staan daarin steeds centraal, waarbij het ontmoedigingsbeleid als onhandige bijwagen fungeert. In november 2022 verwoordde een ambtenaar het treffend:
Lijkt me niet goed actiever ontmoedigingsbeleid uit te dragen. We willen immers ook economische samenwerking binnen grenzen 1967 promoten. Wordt dan wel een ingewikkelde boodschap.
