Het kabinet zegt dat het geen juridische onderbouwing kan vinden voor een verbod op investeringen en handel in diensten met de illegale nederzettingen op de Westelijke Jordaanoever. Deskundigen bij de Vaste Kamercommissie voor Buitenlandse Zaken stelden unaniem dat Nederland de plicht heeft zo’n verbod in te stellen.
Deskundigen die woensdag bij de Vaste Kamercommissie voor Buitenlandse Zaken aanschoven, hebben heldere juridische kaders gegeven, waarmee Nederland behalve de handel in goederen ook investeringen en de handel in diensten met de illegale nederzettingen op de Westelijke Jordaanoever kan verbieden. De kabinetsbrief aan de Eerste en Tweede Kamer stelt juist dat daartoe geen mogelijkheid zou bestaan binnen de wetten van de Europese Unie. Die brief werd afgelopen vrijdag verstuurd.
Het rondetafelgesprek spitste zich toe op twee juridische concepten die tegenstrijdig met elkaar lijken te zijn. Ten eerste de regel dat de bevoegdheid om handel aan banden te leggen met landen buiten de EU, bij de Europese Unie ligt en lidstaten geen ruimte hebben daarin zelf beleid te maken. Ten tweede de verplichting van de Europese Unie en van individuele lidstaten om het internationaal recht te respecteren, en alles te doen om schendingen van het internationaal recht tegen te gaan. Belangrijk daarbij is het advies van het Internationaal Gerechtshof uit 2024: dat bevestigde de verplichting om het internationaal recht hoog te houden.
Wat de handel in goederen betreft, vond het kabinet een uitzondering op de regel dat lidstaten zelf geen bevoegdheid hebben handel aan banden te leggen; de ‘uitzondering betreffende de openbare orde’. Die stelt dat als de openbare orde in het geding is, er wél ruimte is voor de lidstaten om zelf beleid te maken. Pogingen schendingen van het internationaal recht tegen te gaan, vallen daaronder.
Die uitzondering geldt echter specifiek voor de handel in goederen, en niet voor investeringen en voor de handel in diensten, zoals bijvoorbeeld die van Booking, dat het hoofdkantoor in Nederland heeft (en op die manier veel belasting ontwijkt). Dat is waarom het kabinet schrijft: ‘Voor nationale maatregelen tegen goederen is een duidelijke grondslag beschikbaar in het Unierecht, maar voor diensten en investeringen heeft het kabinet een dergelijke evidente grondslag niet gevonden.’
Panos Koutrakos, hoogleraar EU-recht aan de City St George’s, University of London, wierp de vraag op of dat inderdaad het hele verhaal is. ‘Het is waar’, zei hij, ‘dat de Europese Unie de exclusieve bevoegdheid heeft handelsbeperkingen op te leggen en dat de uitzondering alleen goederen betreft, maar dat wil niet zeggen dat de lidstaten de handel in services en investeringen niet aan banden kunnen leggen.’
Koutrakos legde uit dat het feit dat de uitzondering alleen voor goederen geldt en niet voor investeringen en diensten, historisch zo is gegroeid en geen bewust beleid is geweest. Het heeft meer te maken met de ‘eigenaardigheid’ van investeringen en diensten, zoals het feit dat ze niet tastbaar zijn, zoals goederen. Daarbij zijn diensten en investeringen in EU-verdragen wel degelijk inzetbaar voor het maken van beleid, óók als het gaat om handel met landen buiten de EU. Koutrakos: ‘Het zou vreemd zijn als er dan op het vlak van handelsbeperkingen andere regels voor zouden gelden.’
Een andere reden waarom investeringen en diensten volgens Koutrakos wél onder de ‘uitzondering betreffende de openbare orde’ zouden vallen, is dat het oogmerk van een verbod op investeringen en op handel in diensten is om een doelstelling van buitenlands beleid na te streven. Die doelstelling is dan het respecteren van het internationaal recht. En lidstaten hebben wél het recht om hun eigen buitenlands beleid te maken.
Koutrakos noemde ook nog een artikel uit het verdrag dat het functioneren van de Europese Unie regelt. Dat artikel, 347, geeft EU-lidstaten de mogelijkheid zich ‘in extreme omstandigheden’ te onttrekken aan EU-regels. Genoemd worden de volgens Koutrakos niet van toepassing zijnde oorlog en de dreiging daarvan, maar ook de ‘na te komen verplichtingen om vrede en internationale veiligheid te handhaven’. Die laatste omstandigheid is volgens Koutrakos zonder twijfel van toepassing: het Internationaal Gerechtshof heeft dat bevestigd, en volgens de hoogleraar zou het ook proportioneel zijn.
Een andere deskundige, Cédric Henet, docent en onderzoeker EU- en internationaal economisch recht aan de UCLouvain in België, ging ook in op het dilemma rondom de rechtmatigheid van een handelsverbod, omdat lidstaten er niet over zouden kunnen beslissen: ‘We onderzoeken de wettelijkheid van een verbod, maar de handel niet aan banden, leggen, is op zichzelf illegaal.’ Daarbij verwees hij ernaar dat het hoog houden van het internationaal recht een kerndoel is van de EU, en bovendien bindend volgens het Internationaal Gerechtshof.
Door als lidstaat een handelsverbod af te kondigen, zei deskundige Ramses Wessel, hoogleraar Europees Recht aan de Rijksuniversiteit Groningen, helpt Nederland in feite de EU om zich te binden aan het internationaal recht. Wessel: ‘Alles is gedaan om te komen tot EU-brede maatregelen, maar tevergeefs. Dat helpt om het dilemma op te lossen’ – met andere woorden, welke andere keus hebben individuele lidstaten dan zelf handelsverboden afkondigen als de EU haar verantwoordelijkheid niet neemt? Wessels: ‘Het is een tijdelijke oplossing, want je blijft je inzetten voor EU-maatregelen.’
Het kabinet voert het gebrek aan Europese actie aan in de brief van vrijdag: ‘Het kabinet heeft in Europees verband herhaaldelijk gepleit voor handelspolitieke maatregelen op het niveau van de EU tegen de onrechtmatige nederzettingen. Voldoende steun voor dergelijke EU-maatregelen blijft tot nu toe echter uit. Derhalve introduceert het kabinet nationale maatregelen die moeten voorkomen dat Nederlandse economische activiteiten bijdragen aan het bestendigen van een situatie die strijdig is met het internationaal recht.’ Het kabinet moest hiertoe wel worden aangezet via moties van Jan Paternotte (D66), Stephan van Baarle (DENK) en Kati Piri (PRO).
De vierde deskundige, Erwin van Veen, programmaleider Midden-Oosten en senior research fellow aan het Clingendael Instituut, ging nog een stapje verder. Hij stelde dat een handelsverbod niet beperkt kan blijven tot goederen, diensten en investeringen met de illegale nederzettingen op de Westelijke Jordaanoever, maar ook zou moeten gelden voor ‘relevante onderdelen van de Israëlische regering die essentieel zijn voor het bouwen, uitbreiden en in stand houden van de illegale nederzettingen’. Het gaat dan om bijvoorbeeld het Ministerie van Defensie, het Ministerie van Nederzettingen, en banken die hypotheken verlenen voor de koop van huizen in nederzettingen.
Van Veen: ‘De illegale nederzettingen zijn op verschillende manieren een verlengstuk van de Israëlische overheid. Dat moet je meenemen in je beleid, ook volgens het advies van het Internationaal Gerechtshof’. Van Veen ging ook in op de urgentie daarvan: ‘Wat gebeurt op de Westelijke Jordaanoever, laat heel duidelijk de intenties van Israël zien. Als het om Gaza gaat, zegt Israël dat het tegen Hamas vecht, in Libanon beroept het zich op de aanwezigheid van Hezbollah, maar op de Westoever geldt een dergelijk argument niet. Sterker nog: daar helpt de Palestijnse Autoriteit Israël bij het uitvoeren van het veiligheidsbeleid, tot tevredenheid van Israël. En toch wordt de bezetting steeds verder uitgebreid. Maatregelen zijn urgent.’
Daarop wezen ook de andere deskundigen. Niet alleen op de maatregelen die het kabinet nu heeft aangekondigd, maar op méér: een handelsverbod voor goederen is slechts een eerste, kleine stap. Wessels: ‘Dit is een kleine stap in een hele set aan verplichtingen die het Internationaal Gerechtshof helder uiteen heeft gezet. We nemen dus aan dat er meer stappen volgen, en dat de pogingen om EU-brede stappen worden ondernomen, worden voortgezet.’
Het door het kabinet voorgestelde handelsverbod voor goederen ligt nu voor spoedadvies bij de Raad van State.
