Met het dreigement om hulpgelden te schrappen tracht president Trump de Palestijnen aan boord van zijn vredesmissie te dwingen. Dat is niet alleen kansloos, het neemt grote risico’s met zich mee.
Hoe verspeel je in een maand al je krediet als ‘honest broker’ in het Palestijns-Israëlische ‘vredesproces’? De Amerikaanse president Trump flikte het bij zijn eerste poging toen hij op 6 december Jeruzalem erkende als hoofdstad van Israël. Het leidde tot het opzeggen van vertrouwen door de Palestijnen, en een oorwassing in de VN.
In plaats van introspectie te betrachten om het vredesproces te redden, dreigt Trump nu de Amerikaanse hulp aan de Palestijnen te stoppen of beperken – tenzij die bereid zijn om opnieuw aan te sluiten bij zijn ‘vredesproces’, accepterend dat Jeruzalem off the table is. Daarmee hebben de Amerikanen zich definitief gediskwalificeerd, is de breuk met de Palestijnen permanent en het vredesproces ter ziele.
Als het aan Trump ligt komt daar dus nog verdere schade bij. Het stopzetten van hulp aan de Palestijnen zal ingrijpende gevolgen hebben, mogelijk ook voor omringende landen. De vraag is vooralsnog wat de Amerikanen precies voor ogen hebben. Cruciaal daarbij: zal Trump de financiering van UNRWA staken, de VN-organisatie voor hulp aan Palestijnse vluchtelingen?
De financiering van UNWRA werd op 2 januari opgebracht tijdens een persconferentie van de Amerikaanse VN-ambassadeur Nikki Haley over een heel ander onderwerp: Iran. Daarbij stelde een journalist plompverloren de vraag of de VS zijn financiële bijdrage aan de VN-organisatie voor Palestijnse vluchtelingen handhaaft.
De vraag werd gesteld in het licht van de Amerikaanse erkenning, op 6 december 2017, van Jeruzalem als Israëls hoofdstad, en met name van de Palestijnse reactie daarop. Niet alleen zegde de Palestijnse Autoriteit het vertrouwen op in de regering-Trump als leider van het vredesproces, bovendien werd de VN opgeroepen de Amerikaanse erkenning in een resolutie als betekenisloos, null and void, te bestempelen – hetgeen gebeurde.
Tegen die achtergrond stelde de journalist zijn vraag. Haley had een antwoord klaar:
He [Trump] doesn’t want to give any additional funding until the Palestinians agree to come back to the negotiation table, and what we saw with the resolution was not helpful to the situation. We’re trying to move for a peace process, but if that doesn’t happen, the president is not going to continue to fund that situation.
Met die opmerking zaaide Haley verwarring. Zoals Haaretz opmerkte is het verschil tussen ‘geen additionele financiering’ en ‘geen financiering’ al snel een paar honderd miljoen dollar. Bovendien: had Haley het eigenlijk over de Amerikaanse steun aan UNRWA, aan de Palestijnse Autoriteit (PA), of allebei?
Geen verwarring bestond er over de Amerikaanse intenties. Haley stelde dat de Palestijnen dienen aan te schuiven bij het door de VS geleide ‘vredesproces’. Doen zij dat niet, dan wordt de hulp – welke dan ook – ingetrokken:
We’re not giving the aid, we’re going to make sure they come to the table and we want to move forward with the peace process.
Later die dag stortte president Trump zich met een aantal tweets op het onderwerp. Daarin werd het chantage-element herhaald:
[…] we pay the Palestinians HUNDRED[s] OF MILLIONS OF DOLLARS a year and get no appreciation or respect. They don’t even want to negotiate a long overdue peace treaty with Israel.
We have taken Jerusalem, the toughest part of the negotiation, off the table, but Israel, for that, would have had to pay more. But with the Palestinians no longer willing to talk peace, why should we make any of these massive future payments to them?
Ook Trumps tweets boden geen uitsluitsel over de vraag of de Amerikaanse dreigementen betrekking hebben op UNRWA of de PA. Sterker, ze creëerden nieuwe verwarring. Waar Trump in december nog stelde dat de Amerikaanse erkenning van Jeruzalem als Israëls hoofdstad geen voorschot was op de onderhandelingen tussen Israëli’s en Palestijnen, verklaart hij het onderwerp nu als afgehandeld, off the table.
Ook de opmerking dat Israël in ruil voor Jeruzalem ‘(meer) zou moeten betalen’ staat haaks op alle eerdere verklaringen van Amerikaanse woordvoerders en diplomaten dat daar juist géén sprake van zou zijn. De Amerikaanse ambassadeur in Israël, David Friedman noemde de erkenning van Jeruzalem als Israëls hoofdstad ‘the moral thing to do’.
De Palestijnen reageerden met vernietigende kritiek op de Amerikaanse plannen. Mahmud Abbas, president van de PA, stelde dat Jeruzalem niet te koop is:
Jerusalem is the eternal capital of the state of Palestine and it is not for sale for gold or billions.
Namens de PLO reageerden Hanan Ashrawi, Mustafa al-Barghuthi (Barghouti) en Sa’ib ‘Urayqat (Erakat). Ashrawi, lid van het PLO Executive Committee:
We will not be blackmailed. Palestinian rights are not for sale. President Trump has sabotaged our search for peace, freedom and justice. Now he dares to blame us for his irresponsible actions.
Daar voegde ze aan toe dat Trump niet alleen het internationaal recht had geschonden, maar eigenhandig de ‘very foundations of peace’ de nek heeft omgedraaid. Mustafa al-Barghuthi, lid van de Centrale Raad van de PLO, stelde over Trumps dreigement tot het intrekken van steun:
Let him take it away. But one message he should understand. We, the Palestinians, will not sell our land, or Jerusalem, for a few hundreds of millions of dollars. We have struggled for more than 70 years to get our freedom and a few million dollars will not stop us.
De secretaris-generaal van de PLO, Saeb Erekat, vroeg zich af waarover Trump nog wil onderhandelen:
So, Mr. Trump, your art of the deal. What’s left to negotiate?… You are moving from negotiating to dictating and then you are threatening us if we don’t accept your dictations.
De breuk tussen de Palestijnen en de Amerikanen kan als definitief worden beschouwd. Duidelijk is ook dat de Amerikaanse architecten van het vredesproces, geleid door Trumps schoonzoon Jared Kushner, feitelijk fungeren als doorgeefluik van Israëls wensen.
Dat bleek uit de erkenning van Jeruzalem en de voorgenomen verhuizing daarheen van de Amerikaanse ambassade; dat bleek eerder uit de Amerikaanse aanval op en terugtrekking uit UNESCO; het blijkt nu uit het aanpakken van UNRWA. En, zo beschreven wij aan de hand van onderzoek door de New York Times, vermoedelijk zal het uiteindelijke Amerikaanse vredesplan alle Israëlische wensen vervullen en de Palestijnen veroordelen tot een leven in ‘thuislanden’.
Anders dan Haley en Trump suggereren hebben de Palestijnen zich niet gedistantieerd van het vredesproces. Aan elke oprechte poging zullen zij deelnemen, op voorwaarde dat die wordt begeleid door de EU, Rusland of een andere macht. Met name van de EU – de bakermat van het onstaan van de kwestie-Palestina – wordt nu actie verwacht. Blijft die uit, dan ontwikkelt zich het door de New York Times beschreven bantoestan-scenario.
Wat de de Palestijnen rest is om zich als onafhankelijke staat tot de rest van de wereld te verhouden en zich zo goed mogelijk te beschermen. Daartoe wordt toetreding tot nog eens 22 internationale conventies en verdragen nagestreefd, waaronder tot 16 VN-organisaties.
Een belangrijke notie daarbij is dat de Palestijnen de enige van alle bij het conflict betrokken partijen zijn die zich inspannen om de tweestatenoplossing overeind te houden. Zij kijken met onbegrip naar landen als Nederland, die zelfs nu nog weigeren om de staat Palestina officieel te erkennen.
Dat laat de vraag open op wie Trump doelt met zijn dreigementen: UNRWA of de PA? Uit informele uitlatingen blijkt dat in elk geval naar de eerste gekeken wordt. Wat betreft de PA is Amerikaanse wetgeving onderweg die steun daaraan minimaliseert. Voor beide instellingen heeft beknotting van de financiën grote gevolgen. In alle gevallen zijn de Palestijnen daar de dupe van, maar ook destabilisatie van buurlanden dreigt.
UNRWA (UN Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East) is de VN-organisatie die hulp biedt – gezondheidszorg, educatie, noodhulp – aan ruim vijf miljoen verdreven en gevluchte Palestijnen en hun nakomelingen, onder wie 500 duizend schoolkinderen. De organisatie werd in 1949 opgericht en verleent hulp in 59 vluchtelingenkampen in de Gazastrook, op de Westelijke Jordaanoever (inclusief Oost-Jeruzalem), Libanon, Syrië en Jordanië, alsmede aan grote concentraties vluchtelingen buiten die gebieden.
De hulporganisatie, die opereert op grond van een driejaarlijks VN-mandaat, had een tijdelijk karakter, maar bestaat nog steeds omdat Israël altijd heeft geweigerd de verdreven Palestijnen te laten terugkeren en/of te compenseren. De internationale gemeenschap heeft die situatie gedoogd en gefinancierd, met UNRWA als uitvoerder.
De VS draagt al sinds de oprichting van UNRWA substantieel aan de organisatie bij. In 2016 betaalde de VS in totaal 368 miljoen dollar, goed voor circa een derde van de totale begroting. De EU betaalt jaarlijks 160 miljoen. In de toptien van donoren staan verder Saudi-Arabië (148 miljoen dollar), Japan (58 miljoen) en zes Europese landen, waaronder Nederland (samen ca. 280 miljoen).
Het voorstel tot het ontmantelen van UNRWA komt van de Israëlische tekentafels en werd afgelopen zomer aan de Amerikanen voorgelegd. Nu Haley en Trump de kwestie hebben geagendeerd, sluit premier Netanyahu zich bij het ‘Amerikaanse initiatief’ aan. Afgelopen zondag stelde hij tijdens het kabinetsberaad:
UNRWA is an organisation that perpetuates the problem of the Palestinian refugees. It also perpetuates the narrative of the so-called ‘right of return’ with the aim of eliminating the State of Israel, and therefore UNRWA must disappear.
Netanyahu’s uitspraak zegt alles over het Israëlische belang: met het opheffen van UNRWA denkt Israël de Palestijnse vluchtelingen te laten ‘verdwijnen’, en daarmee hun terugkeer te voorkomen. Israël stelt al jaren dat de internationale hulp aan UNRWA het landen als Libanon en Jordanië mogelijk maakt het vluchtelingenprobleem in leven te houden, en dat stopzetting ervan die landen zou dwingen de Palestijnen als staatsburgers te aanvaarden.
Die wens gaat echter voorbij aan het Palestijnse recht op zelfbeschikking: de Palestijnen willen niet opgaan in andere landen, maar terugkeren naar hun eigen land en bezittingen, conform hun erkende recht op terugkeer.
Hoewel nog steeds onduidelijk is of Trump inderdaad de UNRWA op de korrel heeft, bestaat wel een beeld van de mogelijke gevolgen van een eventuele Amerikaanse budget cut, die allereerst UNRWA’s educatieve activiteiten bedreigt. Mogelijk zouden twaalfduizend leraren in Gaza en op de Westoever moeten worden ontslagen, naast twintigduizend in andere landen.
Met name in Gaza, waar nu al een meervoudige crisis heerst, dreigen nog ernstiger gevolgen. In de kleine, door Israël van de wereld afgesloten landstrook is de helft van de twee miljoen inwoners afhankelijk van de hulp van UNRWA. Ter vergelijking: in het jaar 2000 bedroeg het aantal hulpbehoevenden 80 duizend; drie oorlogen en de Israëlische blokkade hebben dat aantal opgedreven tot een miljoen.
Een eventuele ontmanteling van de UNRWA brengt grote risico’s met zich mee – niet alleen voor Palestina, maar ook voor Libanon en Jordanië. Deze landen hebben 2,5 miljoen Palestijnse vluchtelingen binnen hun grenzen, maar daarnaast ook enorme aantallen vluchtelingen uit landen als Syrië. De teloorgang van de UNRWA kan er leiden tot sociale onrust en destabilisatie.
Chris Gunness, woordvoerder van de UNRWA, bracht de risico’s aldus onder woorden:
UNRWA is not a light bulb that can be switched on and off. We are a living institution whose mandate must be protected by the international community.
It is in no one’s interests that the hard-earned human capital, the hope and opportunities that UNRWA has created, should be allowed to decline. The human impact of this could be catastrophic; the implications of this on regional stability are incalculable.
Of het zover zal komen is de vraag. Voor de hand ligt dat de EU of Arabische landen een door de Amerikanen veroorzaakt begrotingstekort voor hun rekening zullen nemen.
De tweede mogelijkheid is dat de Amerikanen niet de UNWRA, maar de Palestijnse Autoriteit financieel willen treffen. Sinds de Oslo-akkoorden van 1993 heeft de VS jaarlijks circa 400 miljoen dollar in de PA geïnvesteerd. De bulk van dat bedrag wordt via de Amerikaanse hulporganisatie USAID besteed aan projecten, terwijl 36 miljoen dollar wordt uitgegeven aan de Palestijnse security forces, die samenwerken met Israël om Palestijnse protesten de kop in te drukken.
Los van de door Haley en Trump geuite dreigementen ligt de Amerikaanse bijdrage aan de PA al langer onder vuur. In het Amerikaanse Congres wordt wetgeving ontwikkeld, de zogenoemde Taylor Force Act, die het USAID-budget substantieel moet terugschroeven. Dat gebeurt in reactie op het financieel ondersteunen door de PA van families van in Israël gedetineerde Palestijnse politieke gevangenen – door Israël steevast ‘terroristen’ genoemd. Israël houdt circa 6.300 Palestijnse politieke gevangenen in hechtenis, onder wie zo’n 450 kinderen.
Net als het financieel ondergraven van UNRWA is dat van de PA uiterst riskant, niet in de laatste plaats voor Israël zelf. In de praktijk heeft de PA gefungeerd als bestendiger van de voortdurende Israëlische kolonisering en onderdrukking – in plaats van als belangenbehartiger van de eigen onderdanen. De PA is dan ook extreem onpopulair onder de Palestijnse bevolking. De teloorgang van het instituut zal door de meeste burgers met gejuich worden ontvangen, en betekent voor Israël dat het zijn bezetting van Palestina zelf zal moeten gaan organiseren, inclusief de zorg voor de miljoenen onder bezetting levende Palestijnen.
Het is nu afwachten tot de Amerikanen hun intenties concretiseren. Wat resteert van de 368 miljoen dollar voor UNWRA? En wat resteert van de 400 miljoen dollar aan de PA? Overigens zijn niet alle hulpgelden voor de regio in gevaar: de VS geeft Israël jaarlijks 3800 miljoen dollar, alleen al aan militaire steun.
Zonder rechtvaardigheid is er in het vredesproces geen vooruitgang mogelijk.
Tineke Lodders Politica
