Op 13 juni 1980 kwamen de regeringsleiders en ministers van Buitenlandse Zaken van de Europese Gemeenschap (EG) in Venetië bijeen. De EG was de voorloper van de Europese Unie (EU) en telde destijds negen lidstaten, waaronder Nederland. Nederland werd vertegenwoordigd door premier Dries van Agt (CDA) en minister van Buitenlandse Zaken Chris van der Klaauw (VVD).
Uit de bijeenkomst kwam de Verklaring van Venetië voort, een belangrijke standpuntbepaling over wat werd genoemd ‘de situatie in het Midden-Oosten’. Daarin werd ook stilgestaan bij de kwestie-Palestina/Israël. In punt 6 van de verklaring betuigden de Europese leiders steun aan het recht op zelfbeschikking van de Palestijnen:
‘A just solution must finally be found to the Palestinian problem, which is not simply one of refugees. The Palestinian people, which is conscious of existing as such, must be placed in a position, by an appropriate process defined within the framework of the comprehensive peace settlement, to exercise fully its right to self-determination.’
De verklaring staat model voor de lange Europese betrokkenheid bij de kwestie-Palestina/Israël. Ze is tevens een pijnlijke spiegel voor Europa, dat gefaald heeft het recht op zelfbeschikking van de Palestijnen te realiseren − decennia later leven de Palestijnen nog steeds onder Israëlische bezetting en staat de haalbaarheid van een levensvatbare Palestijnse staat meer dan ooit onder druk.
Sinds de Verklaring van Venetië is de Europese integratie sterk toegenomen, uitmondend in een Europese Unie van 28 lidstaten die op tal van terreinen samenwerken. De controle over hun buitenlands beleid hebben de lidstaten echter slechts in beperkte mate aan de EU willen afstaan. Wikipedia licht toe: ‘Lidstaten vormen hun eigen buitenlands beleid. De Unie kan initiatief nemen als het wenselijk is met één stem te spreken. Er is een hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid. Deze stroomlijnt het optreden van de Unie naar buiten toe, zich baserend op unanieme besluiten van de lidstaten.’
Op het dossier-Palestina/Israël is in EU-verband sprake van vérgaande coördinatie en gezamenlijke standpunten. Daarbij zijn diverse instellingen betrokken. Zo nu en dan laat de Europese Raad van regeringsleiders zich over de kwestie uit. Vaker komt die ter sprake in het maandelijkse overleg van de ministers van Buitenlandse Zaken. Deze EU-ministerraad wordt voorgezeten door de genoemde Hoge EU-Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken. Sinds 2014 is dat Federica Mogherini, voormalig minister van Buitenlandse Zaken van Italië.
Mogherini geeft leiding aan de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO), die fungeert als ministerie van Buitenlandse Zaken van de EU. Haar ambtenaren bereiden verklaringen, besluiten en maatregelen over Israël-Palestina voor en voeren die uit. De EDEO is een van de departementen van de Europese Commissie (EC). Andere departementen, zoals Handel en Onderzoek & Innovatie, zijn ook bij de kwestie-Palestina/Israël betrokken.
De Europese Commissie is het uitvoerende orgaan van de EU. De Commissie vertegenwoordigt de Unie op internationaal niveau en controleert of de lidstaten EU-wetgeving juist toepassen. De Commissie wordt op haar beurt gecontroleerd door het Europees Parlement (EP), dat 751 leden heeft, onder wie 26 Nederlandse. Het EP heeft delegaties voor de betrekkingen met Israël en de Palestijnen en neemt regelmatig resoluties over Israël-Palestina aan (voorbeeld).
De EU heeft een lange en intensieve relatie met Israël. In 1995 sloten beide een Associatieakkoord, dat Israël vérgaande handelsvoordelen gunt, zonder de verplichtingen en lasten van een volledig EU-lidmaatschap. Dat akkoord is van groot belang voor Israël, omdat de EU de belangrijkste handelspartner van het land is. In 2014 exporteerde Israël goederen ter waarde van 13 miljard euro naar de EU en importeerde het voor 17 miljard euro goederen uit de Unie.
Het Associatieakkoord werd in 2000 van kracht. Artikel 2 van het akkoord bepaalt dat het is gebaseerd op respect voor de mensenrechten en democratische principes:
‘Relations between the Parties, as well as all the provisions of the Agreement itself, shall be based on respect for human rights and democratic principles, which guides their internal and international policy and constitutes an essential element of this Agreement.’
Om de samenwerking te verdiepen en te verbreden kwamen de EU en Israël in 2005 een aanvullend Actieplan overeen. Daarin wordt gesteld dat de gewenste intensivering afhankelijk is van de mate van trouw aan gemeenschappelijke waarden:
‘The level of ambition of the EU/Israel relationship will depend on the degree of commitment to common values.’
Tot de ‘common values’ behoort het respect voor de mensenrechten, de rechtsstaat en fundamentele vrijheden. Uit rapportages die de EU over de voortgang van de samenwerking publiceert, blijkt dat Israël op die terreinen slecht presteert. Toch gaat de uitbreiding van de samenwerking door.
Wel zette de EU een strategische opwaardering van de relatie in de ijskast nadat Israël in 2008-2009 een grootschalige aanval op Gaza had uitgevoerd. De negatieve gevolgen van dit besluit voor Israël zijn echter beperkt. Onder bestaande afspraken wordt de samenwerking continu uitgebreid. Bovendien neemt Israël deel aan lucratieve EU-programma’s, zoals Horizon 2020, het EU-subsidieprogramma voor Onderzoek & Innovatie.
Typerend voor de Europees-Israëlische relatie zijn de woorden die EU-president Donald Tusk in juni 2016 sprak bij het bezoek van zijn Israëlische collega Reuven Rivlin:
‘The European Union and Israel are strong partners. We share many values and cooperate closely across many areas. Together we have built the most highly developed relationship that the European Union enjoys in the region.’
Terwijl de relatie met Israël diep en breed is, moeten de Palestijnen het stellen met een interim Associatieakkoord, dat de EU in 1997 sloot met de Palestijnse Bevrijdingsorganisatie (PLO). Vanwege de Israëlische bezetting kunnen de Palestijnen amper de vruchten van dat akkoord plukken. Israël legt vérgaande exportbeperkingen aan de Palestijnen op en ondermijnt de Palestijnse economie op tal van andere manieren (zie het dossier De kwestie-Palestina/Israël). Zo bedroeg het handelsvolume tussen de EU en Palestina in 2015 slechts 210 miljoen euro − een fractie van de handel tussen de EU en Israël.
Even wrang als veelzeggend is dat de EU aanzienlijk meer uit de illegale Israëlische nederzettingen in Palestina importeert dan van Palestijnse producenten. Volgens het rapport Trading Away Peace uit 2012 zo’n vijftien keer meer, en per individuele kolonist zelfs ruim honderd keer meer dan per Palestijn:
‘The most recent estimate of the value of EU imports from settlements provided by the Israeli government to the World Bank is $300 million (€230 million) a year; this is approximately fifteen times the annual value of EU imports from Palestinians. With more than four million Palestinians and over 500,000 Israeli settlers living in the occupied territory this means the EU imports over 100 times more per settler than per Palestinian.’
Wel is de EU de belangrijkste donor van de Palestijnse Autoriteit (PA). De Unie heeft miljarden bijgedragen aan humanitaire en ontwikkelingshulp voor Palestina. Zonder parallelle inspanning om een einde te maken aan de Israëlische bezetting is dat echter dweilen met de kraan open. Sterker nog, ondanks de Europese miljardensteun is er sprake van economische de-development in Palestina en staan de legitimiteit en effectiviteit van de PA zwaar onder druk.
Daar komt bij dat Israël geregeld Europese ontwikkelingsprojecten in bezet Palestina hindert en vernielt. Daaronder ook Nederlandse projecten. Hierbij gaat het onder meer om humanitaire noodvoorzieningen en landbouwprojecten. Na jarenlange beraadslagingen tussen de lidstaten maakt de EU nog steeds geen vuist tegen deze vernielingen. Zij oefent ook geen effectieve druk op Israël uit om zélf te voorzien in de noden en behoeften van de bezette Palestijnse burgerbevolking. Volgens het internationaal recht is Israël daar als bezettende mogendheid toe verplicht.
Het EU-standpunt over de kwestie-Palestina/Israël wordt uitgedragen via de zogeheten Raadsconclusies over het Midden-Oosten Vredesproces. Deze conclusies worden één of twee keer per jaar gepubliceerd, na bijeenkomsten van de EU-ministerraad van Buitenlandse Zaken (voorbeeld).
Voor de oplossing van de kwestie streeft de EU naar de bekende tweestatenoplossing op basis van ‘de grenzen van 1967’, dat wil zeggen de Groene Lijn, de wapenstilstandslijn van 1949. Jeruzalem zou daarin de hoofdstad van twee staten moeten worden: West-Jeruzalem van Israël, Oost-Jeruzalem van Palestina. Over het Palestijnse vluchtelingenvraagstuk zegt de EU dat een oplossing geboden is die ‘just, fair and agreed’ is. Ze gaat niet nader op de inhoud van die oplossing in en verwijst ook niet naar VN-resolutie 194 uit 1948, die het recht op terugkeer van Palestijnse vluchtelingen bekrachtigt. Tot slot dient een vredesregeling volgens de EU te voorzien in adequate veiligheidsmaatregelen en -garanties voor beide partijen.
Sinds de Oslo-akkoorden van 1993 is de EU een zeer actieve speler in het zogeheten Midden-Oosten Vredesproces. Daarbij ligt de nadruk op humanitaire hulp en ondersteuning van de Palestijnse staatsopbouw. De politieke en diplomatieke leiding in het proces wordt overgelaten aan de VS. Dat heeft de kans op een rechtvaardige vrede sterk ondermijnd; de VS is immers geen eerlijk bemiddelaar, maar Israëls strategische bondgenoot. Weliswaar is de EU een van de vier leden van het zogenaamde Midden-Oosten Kwartet, maar ook dat wordt door de VS gedomineerd.
Dat de EU geen sterkere politieke rol heeft gespeeld is vooral het gevolg van verdeeldheid tussen de 28 EU-lidstaten. Zij verschillen van mening over hoe de tweestatenoplossing gerealiseerd zou moeten worden. Het belangrijkste twistpunt is of Israël onder druk gezet moet worden, en zo ja, hoe.
De Unie is op dit punt grofweg verdeeld in drie blokken: een progressief blok dat voorstander is van een assertief en daadkrachtig EU-beleid, een behoudend blok dat vaak op de rem trapt en Israëls belangen bewaakt, en een ‘middenblok’. De samenstelling van de blokken varieert al naar gelang de politieke kleur van nationale regeringen en specifieke actuele kwesties, en de hiernavolgende indeling is dan ook indicatief.
Landen die in de afgelopen jaren tot het progressieve blok gerekend mochten worden zijn Zweden, Ierland, Luxemburg, Frankrijk en Finland. Op momenten hoorden daar ook België, Denemarken, Slovenië en Portugal bij. Griekenland en Cyprus zijn de afgelopen jaren vanuit het progressieve blok opgeschoven naar het middenblok, waar ook Spanje, Oostenrijk, Kroatië, Malta, Italië en het Verenigd Koninkrijk toe gerekend kunnen worden. De laatste twee bevonden zich dikwijls in het behoudende blok, waar voorts Duitsland en Tsjechië toe behoorden.
Tijdens het kabinet-Rutte I behoorde Nederland tot de voorhoede van het behoudende kamp, dat ook wel ‘blocker camp’ werd genoemd. Onder minister van Buitenlandse Zaken Uri Rosenthal (VVD) blokkeerde Nederland, structureel met steun van Tsjechië en soms met steun van Duitsland, pogingen van andere lidstaten om de druk op Israël op te voeren.
Tijdens het kabinet-Rutte II is Nederland, onder de PvdA-ministers van Buitenlandse Zaken Frans Timmermans en Bert Koenders, naar het midden opgeschoven, met uitstapjes naar het progressieve kamp. Op hoofdlijnen geldt echter nog steeds dat Nederland tot de landen behoort die Israëls belangen in Brussel bewaken en verdedigen, en de bestaande situatie van bezetting en voortgaande kolonisering in stand helpen houden.
Een kwestie die de Europese verdeeldheid goed illustreert is de erkenning van de staat Palestina. In de VN werd in november 2012 over een verhoging van de status van Palestina gestemd. Van ‘waarnemende entiteit’ zou Palestina een non-member observer state kunnen worden, een waarnemerstaat die (nog) geen volwaardig VN-lid is, een status die ook het Vaticaan heeft. Van de 193 VN-landen stemden 138 (72 procent) vóór en negen (5 procent) tegen, terwijl 41 landen (21 procent) zich van stemming onthielden.
De EU-lidstaten stemden sterk verdeeld. Vóór stemden: Oostenrijk, België, Cyprus, Denemarken, Finland, Frankrijk, Griekenland, Ierland, Italië, Luxemburg, Malta, Portugal, Spanje en Zweden. Tegen stemde: Tsjechië. En van stemming onthielden zich: Bulgarije, Estland, Duitsland, Hongarije, Letland, Litouwen, Polen, Roemenië, Slovakije, Slovenië, het Verenigd Koninkrijk − en Nederland.
Zweden ging in oktober 2014 nog een stap verder en erkende officieel de staat Palestina. Overigens erkenden acht andere EU-landen de staat Palestina al eerder: Bulgarije, Cyprus, Tsjechië, Hongarije, Malta, Polen, Roemenië en Slowakije. De erkenning door de Oost-Europese landen vond plaats tijdens de Koude Oorlog. Wereldwijd erkennen 137 landen de staat Palestina. Nederland houdt het vooralsnog, zoals we nog zullen zien, bij een vage intentieverklaring.
De EU beschouwt de bouw en uitbreiding van Israëlische nederzettingen in Palestina als een ernstige schending van het internationaal recht en een groot obstakel voor de tweestatenoplossing en vrede. In periodieke rapporten van de diplomatieke vertegenwoordigers van de EU-staten in Palestina worden de uitbreiding van de nederzettingen en de funeste gevolgen daarvan gedetailleerd beschreven. Die rapporten zijn intern, maar lekken meestal uit (zie Europese diplomaten in Jeruzalem en Ramallah, en een bespreking in The Guardian).
In haar Raadsconclusies over het Midden-Oosten Vredesproces heeft de EU het nederzettingenbeleid vaak hard veroordeeld, en de bereidheid uitgesproken ‘actie te ondernemen om de levensvatbaarheid van de tweestatenoplossing te beschermen’. In juli 2015 schreef ze:
‘The status-quo is not an option, as the viability of the two state solution is constantly being eroded by new facts on the ground. The EU urges both parties to demonstrate their stated commitment to the two state solution through concrete actions. Actions by either side which call into question their stated commitment to a negotiated solution must be avoided. […]
The preservation of the viability of the two state solution is at the core of EU policy and will remain a priority. In this regard, and recalling that settlements are illegal under international law, the EU reiterates its strong opposition to Israel’s settlement policy and actions taken in this context, such as building the separation barrier beyond the 1967 line, demolitions and confiscation − including of EU funded projects − evictions, forced transfers including of Bedouins, illegal outposts, settler violence and restrictions of movement and access. These actions seriously threaten the two state solution. Settlement activity in East Jerusalem seriously jeopardizes the possibility of Jerusalem serving as the future capital of both states. The EU will continue to closely monitor developments on the ground and their broader implications and remains ready to take further action in order to protect the viability of the two state solution.’
Volgens een ander fundamenteel standpunt zal de EU Israëls nederzettingen en een mogelijke wijziging van de grenzen van 1967 niet erkennen, indien de Palestijnen daar niet mee instemmen:
‘The EU will not recognize any changes to the pre-1967 borders, including with regard to Jerusalem, other than those agreed by the parties.’
Maar ondanks deze uitgangspunten, en ondanks expliciete oproepen van Europese rechtsgeleerden en mensenrechtenorganisaties aan de EU en haar lidstaten om hun internationaalrechtelijke verplichtingen na te komen en op z’n minst de economische banden met de nederzettingen te kappen, heeft de Unie tot dusver geen wezenlijke maatregelen tegen het nederzettingenbeleid genomen. De voortdurende uitbreiding van de nederzettingen wordt feitelijk getolereerd. In de loop der jaren werden alleen enkele slappe maatregelen genomen die directe steun aan (en impliciete erkenning van) de nederzettingen moest terugdraaien of voorkomen.
Zo heeft Israël het Associatieakkoord met de EU jarenlang op de nederzettingen kunnen toepassen, waardoor nederzettingenproducten bij invoer in de EU handelsvoordelen genoten. Dat kwam neer op Europese subsidie voor de nederzettingen. Na moeizame onderhandelingen sloten de EU en Israël in 2005 een ‘technische overeenkomst’, waardoor nederzettingenproducten niet langer met handelsvoordelen naar de EU geëxporteerd zouden worden, al is bekend dat producenten de regels op diverse manieren ontduiken. Tot op de dag van vandaag staat de EU toe dat producenten uit de nederzettingen hun waren op de Europese markt verkopen.
Jarenlang ook stond de EU toe dat deze producten met het misleidende etiket ‘made in Israel’ op de Europese markt werden gebracht, al was dat in strijd met Europees consumentenrecht. Met langdurige vertraging publiceerde de EU in november 2015 richtlijnen voor de etikettering van producten uit bezet gebied, waarin het van kracht zijnde consumentenrecht nog eens werd toegelicht. In de richtlijnen wordt uitgelegd hoe de oorsprong van producten uit bezet Palestina op etiketten moet worden vermeld teneinde consumenten tot overwogen keuzes in staat te stellen. Daarvoor moet niet alleen duidelijk zijn dat een product uit Palestina komt, maar ook wie de producent is − een Israëlische kolonist of een Palestijn. De naleving van de richtlijnen is een verantwoordelijkheid van de afzonderlijke EU-staten. Meer uitleg over richtlijnen.
Tenslotte kwam de EU met beperkende richtlijnen met betrekking tot het lucratieve EU-subsidieprogramma Horizon 2020, waaraan Israël sinds 2014 deelneemt. Israël wilde dat ook bedrijven en instellingen in nederzettingen van dat programma zouden profiteren. Daar stak de EU een stokje voor met richtlijnen die uitsluiten dat nederzettingen subsidie uit Horizon 2020 kunnen ontvangen. Dit beleidsmatige onderscheid tussen Israël en de nederzettingen wordt ‘differentiatie’ genoemd.
Zoals gezegd zijn al deze maatregelen bedoeld om duidelijk te maken dat de EU officieel afstand bewaart tot de nederzettingen, en die niet erkent. De maatregelen dammen het nederzettingenbeleid echter niet in en straffen Israël niet voor zijn schendingen van het recht. Van sancties tegen Israël heeft de Unie zich tot dusver verre gehouden.
Dat staat in schril contrast met de handelwijze van de EU met betrekking tot andere internationale kwesties. De Unie heeft tal van landen sancties opgelegd, onder andere aan Rusland vanwege zijn bezetting en annexatie van de Oekraïense Krim in 2014. In dat kader heeft zij Russische functionarissen een reisverbod opgelegd, tegoeden bevroren, een exportverbod ingesteld, toerisme naar de Krim verboden en producten van de Krim aan een importverbod onderworpen. De sancties tegen Rusland maken het Europese meten met twee maten pijnlijk duidelijk: leidde de annexatie van de Krim direct tot sancties, Israëls annexatie van Oost-Jeruzalem in 1967 wordt tot op de dag van vandaag onbestraft gelaten.
Even schrijnend is dat de EU één betrokken partij in de kwestie-Palestina/Israël wél sancties heeft opgelegd: de Palestijnse verzetsbeweging Hamas. In 2003 belandde de organisatie vanwege betrokkenheid bij aanvallen op burgerdoelen − een ernstige schending van het internationaal recht − op de ‘terrorismelijst’ van de Unie en werd ze onderworpen aan harde sancties. Nadat ze in 2006 de Palestijnse parlementsverkiezingen had gewonnen, kreeg Hamas te maken met een strikte Europese boycot. De EU praat niet met de organisatie zolang die blijft weigeren Israël te erkennen, gesloten akkoorden te respecteren en geweld af te zweren.
Opnieuw meet de EU opzichtig met twee maten. Israël immers weigert Palestina te erkennen, schendt gesloten akkoorden, gebruikt grof geweld tegen de Palestijnse burgerbevolking en bezondigt zich aan veel meer schendingen van het internationaal recht dan Hamas, met bovendien veel grotere menselijke en politieke gevolgen, maar wordt door de EU van sancties gevrijwaard.
