De regering weet al tien jaar dat het Nederlandse ontmoedigingsbeleid in strijd is met het internationaal recht en daarom juridische gevolgen kan krijgen. Maar juristen die daarvoor waarschuwden werden genegeerd. Dat laatste past in een trend.
Het Nederlandse beleid om de handel met Israëls illegale kolonies (‘nederzettingen’) in bezet Palestijns gebied niet te verbieden maar slechts passief te ‘ontmoedigen’ maakt inbreuk op het Palestijnse recht op zelfbeschikking. Het toestaan ervan is in strijd met het internationaal recht en maakt Nederland juridisch aansprakelijk. Ambtenaren wisten dat en waarschuwden ervoor. Maar hun adviezen werden genegeerd en bereikten zover bekend ook de Tweede Kamer niet.
Dat blijkt uit documenten die The Rights Forum en SOMO verkregen middels een beroep op de Wet open overheid (Woo). Daarin vroegen wij het ministerie van Buitenlandse Zaken om alle ambtelijke documenten over het Nederlandse ‘ontmoedigingsbeleid’. Dat beleid werd opgetuigd om de instelling van een algeheel verbod op handel met Israëls nederzettingen in bezet gebied te voorkomen. Waarom die handel verboden zou moeten worden beschreven we in een eerder artikel.
Het omzeilen van een verbod is dan ook juridisch onhoudbaar, schreven ambtenaren op Buitenlandse Zaken in 2014 bij verschillende gelegenheden. Hun interventies richtten zich op een door de regering gekozen geitenpaadje om de handel te gedogen.
Dat zit zo: een verbod op handel met de Israëlische nederzettingen vloeit voort uit het oordeel van het Internationaal Gerechtshof uit 2004 dat de Israëlische kolonisering in strijd is met artikel 49 van het Vierde Verdrag van Genève uit 1949. Dat stelt:
The Occupying Power shall not deport or transfer parts of its own civilian population into the territory it occupied.
Met andere woorden: de Israëlische nederzettingen in bezet Palestijns gebied zijn illegaal. Toch heeft Nederland de handel ermee niet verboden. Dat zou namelijk ingrijpende gevolgen hebben voor de handel en relatie met Israël. Ter legitimatie bewandelt het ministerie een geitenpaadje met het non-argument dat door het Internationaal Gerechtshof:
[…] geen oordeel wordt gevormd over de verantwoordelijkheid van staten voor de naleving van het internationaal recht door private partijen, zoals bedrijven.
Die redenering is juridisch niet houdbaar. Dat wisten we al, maar de overheid wist het ook, blijkt uit de door ons verkregen documenten. Op 11 februari 2014 waarschuwde de Dienst Juridische Zaken (DJZ) in een memo over handel met bezette gebieden dat derde staten (zoals Nederland) dienen te verzekeren dat economische activiteiten geen inbreuk maken op de belangen van de bevolking van die gebieden. Staten dienen te handelen naar deze volkenrechtelijke plicht en kunnen aansprakelijk worden gesteld voor niet-naleving ervan op grond van onder meer artikel 16 en 41 inzake Staatsaansprakelijkheid, aldus de juristen van DJZ.
In april 2014 maakte ook de juridisch adviseur van het ministerie korte metten met de geitenpad-argumentatie. Omdat de nederzettingen een schending van het Palestijnse recht op zelfbeschikking vormen is Nederland verplicht de handel ermee te verbieden, legt hij uit:
Doordat het zelfbeschikkingsrecht een erga omnes [‘ten aanzien van iedereen’] recht is bestaat er een corresponderende plicht aan de kant van NL om dat recht te respecteren. Die plicht is op zichzelf eveneens een erga omnes verplichting. Op die manier zou je kunnen stellen dat NL verplicht is om handelingen van private personen die in NL gevestigd zijn en onder haar rechtsmacht vallen, en waarvan de NLse staat weet dat ze de schending van het zelfbeschikkingsrecht in stand houden, te verbieden, omdat NL anders in strijd handelt met het internationale recht en aansprakelijk is niet alleen ten opzichte van het volk in kwestie maar tevens ten opzichte van de gehele internationale gemeenschap.
Vastgesteld moet worden dat de regering door haar eigen juristen meermaals luid en duidelijk is gewezen op de verplichting tot een handelsverbod. En op de consequenties van het uitblijven ervan voor de Palestijnen, de internationale rechtsorde en Nederland zelf. Duidelijk is dat de waarschuwingen zijn genegeerd en mogelijk de minister niet hebben bereikt. Dat gedrag past in een aanwijsbare trend.
Op 7 november beschreef NRC hoe onderdelen van F-35-gevechtsvliegtuigen door Nederland aan Israël geleverd werden ondanks de waarschuwing van juristen op het ministerie van Buitenlandse Zaken dat daarmee in Gaza mogelijk ‘ernstige schendingen van het humanitair oorlogsrecht worden begaan’. De ambtelijke top besliste echter dat de levering doorgang moest vinden uit angst voor ‘grote schade aan de relatie met zowel Israël als de Verenigde Staten’.
Eerder dit jaar schoof de regering het recht aan de kant voor de aankoop van wapens van de Israëlische fabrikant Elbit Systems. Dat bedrijf is in bezet Palestijns gebied betrokken bij oorlogsmisdaden en schendingen van de mensenrechten en dient dus op grond daarvan gemeden te worden. Toch werden de wapens aangekocht, onder verwijzing naar een ‘Nederlands landenbeleid’ dat dit zou legitimeren. Maar een dergelijk beleid bestaat niet, althans niet op papier; en voor zover het bestaat laat het geen enkele ruimte voor de deal, schreven wij na eigen onderzoek. Het is een façade waarachter het onmogelijke mogelijk wordt gemaakt.
Op zowel 13 als 15 november publiceerde NRC artikelen over genegeerde adviezen en waarschuwingen omtrent de Nederlandse Gazapolitiek. De ernstige bevindingen van de krant hebben we in een eigen artikel samengevat. Daaruit blijkt dat politieke keuzes het opnieuw wonnen van navolging van het internationaal recht, zelfs al wordt daarover door ambtenaren en diplomaten de noodklok geluid en gaat het ten koste van Nederlands positie in de wereld.
Zo werd een notitie van de Dienst Juridische Zaken over de Nederlandse verplichting om zich uit te spreken tegen de Israëlische strategie van uithongering ‘tegengehouden door de ambtelijke leiding, die eerst wilde “aftasten” of minister Bruins Slot wel “behoefte” heeft aan een dergelijk advies’, schrijft NRC. Ambtenaren reageerden verbolgen: ‘Waarom gaan we eerst polsen voor we gaan adviseren? Dat is toch te gek voor woorden?’ Het is tegen deze achtergrond dat honderden ambtenaren zich in woord en gebaar tegen de Gazapolitiek keren.
Een van de beruchtste voorbeelden van het om politieke redenen onder het kleed vegen van interne ambtelijke adviezen is memorandum DJZ/IR/2003/158. In dat memo waarschuwde de Dienst Juridische Zaken op 29 april 2003 dat de Nederlandse steun aan de oorlog tegen Irak juridisch niet te onderbouwen viel. De oorlog ontbeerde een volkenrechtelijk mandaat en was dus illegaal; Nederland had hem nooit mogen steunen. De invasie van Irak leidde tot een catastrofe die twintig jaar later nog nadreunt.
De juristen van DJZ stuurden het memo op eigen initiatief, vanuit hun ‘waarschuwende functie’ als de grenzen van het volkenrecht ‘overschreden dreigen te worden’. Bovendien uitten zij hun zorgen dat hun eigen (toenmalig) minister van Buitenlandse Zaken Jaap de Hoop Scheffer (CDA) onvoldoende was geïnformeerd over de juridische implicaties van het regeringsbeleid en daarover een ‘objectieve volkenrechtelijke inschatting’ ontbeerde.
Maar het memo bereikte de minister niet. Het dook pas op in januari 2009. Dit nadat het vanuit het ministerie was uitgelekt naar NRC, dat er uitgebreid over publiceerde. Blijkens een aantekening op het opgedoken memo werd het door de hoogste ambtenaar niet aan de minister doorgeleid, maar in de doofpot gestopt:
Goed opbergen in de archieven voor het nageslacht, de discussie is hiermee voor dit moment gesloten.
De voorbeelden tonen aan hoe de regering, geholpen door de ambtelijke top, het recht naar eigen hand zet zodra politieke belangen of voorkeuren daarom vragen. De Gazapolitiek, de F-35-kwestie en het ontmoedigingsbeleid spelen in het hier en nu. In alle gevallen werden daarbij juridische, ambtelijke of diplomatieke waarschuwingen genegeerd of gesmoord, steeds met Israël als bevoordeelde partij.
Uit de voorbeelden blijkt gelukkig ook dat de ‘waarschuwende functie’ van ambtenaren en diplomaten uitstekend functioneert. Zij zijn de eersten, en vaak de enigen, om te signaleren dat de overheid de rechtsorde schendt. Hun inzet om dat te corrigeren en om burgers te informeren over de gang van zaken bij hun overheid verdient ieders respect en solidariteit.
